Résumé de l'article de Gérard MARCOU, Jean-Claude NEMERY sur « La structure de l’Etat, l’organisation territoriale et les compétences relatives à l’aménagement », réalisé le 25-12-2007

Introduction 

La structure de l’Etat influence directement les compétences relatives à l’aménagement du territoire. Quand ce concept est apparu, il désignait une politique de l’Etat, à un moment où l’Etat était fortement centralisé. Les collectivités locales étaient alors seulement en position de bénéficiaires et d’exécutants. Mais avec la décentralisation, l’AT devint un domaine de compétences partagées entre l’Etat et les collectivités territoriales.

1.      Concept de l’aménagement du territoire.

L’AT est une lutte contre le déséquilibre en assurant une meilleure répartition des hommes et des activités sur le territoire.

« Alors même que l’article 2 de la Constitution de 1958 proclame que « La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale », de même que la Loi fondamentale allemande proclame en son article 20 que la RFA est « un Etat fédéral démocratique et social », on n’a jamais cherché à rattacher l’AT au caractère social de la République, comme en Allemagne on a rattaché les principes de l’AT au caractère social de la Fédération. »

La conception française de l’AT ne fait que peu de place à la  planification physique de l’espace (discipliner la consommation de l’espace), son intérêt portant essentiellement sur la localisation des activités économiques et sur le financement et la coordination des investissements publics.

Avec la réforme de la décentralisation, l’AT a cessé d’être défini comme une politique de l’Etat. D’un côté, la tutelle de l’Etat sur les collectivités locales a été supprimée, cela revient à dire que les fonctions exécutives des départements et des régions, initialement assurées par les préfets, ont été transférées aux présidents des conseils généraux et régionaux. D’un autre, les communes sont désormais compétentes en matière d’urbanisme (permis de construire, plans d’occupation des sols[1], schémas directeurs[2]).

Ainsi, la réforme de la décentralisation a eu pour conséquence de changer non pas la conception française de l’aménagement du territoire considérée dans son contenu, mais l’aménagement du territoire a cessé d’être une compétence exclusive de l’Etat dont la mise en œuvre reposait sur ses relais locaux d’autorité. Avec la reconnaissance aux CL de compétences et de moyens d’action en ce domaine, l’AT est devenu une compétence non seulement partagée mais aussi négociée et la part de l’intégration territoriale s’est accrue.

2.      La structure de l’Etat et la répartition des compétences.

On ne tiendra compte ici que des compétences relatives à l’aménagement, à savoir : les grands équipements, l’urbanisme, le logement, les transports et les communications, le développement rural, la planification dans le domaine de l’éducation secondaire et supérieure, les interventions économiques, la planification du développement. Mais globalement la compétence en matière d’aménagement implique la coordination, la mise en cohérence dans un espace déterminé de multiples interventions sectorielles, ce qui implique des structures administratives appropriées.

2.1.   Décentralisation et déconcentration.

La France se caractérise par l’existence de trois degrés d’administration locale dotés de droits de libre administration, mais aussi par l’importance du réseau des services déconcentrés de l’Etat sur l’ensemble du territoire.

L’administration territoriale de la République est assurée par les collectivités territoriales et par les services déconcentrés de l’Etat. Elle est organisée, dans le respect du principe de libre administration des CL, de manière à mettre en œuvre l’AT et à garantir la démocratie locale. 

La loi du 6 février 1992 (art. 2 à 8) fait de la déconcentration le principe général d’organisation et de fonctionnement de l’administration d’Etat. Désormais, les administrations centrales ne devront plus exercer que les seules missions présentant un caractère national dont l’exécution ne peut être déléguée à un échelon territorial. Les autres missions devront être exercées par les services déconcentrés, nouvelle appellation des services extérieurs. Ceux-ci sont organisés selon trois degrés de circonscription : la circonscription régionale, la circonscription départementale et la circonscription d’arrondissement. Les services déconcentrés peuvent concourir par leur appui technique aux projets de développement des CL et de leurs établissements publics qui en font la demande, sur la base d’une convention (loi du 6 février 1992, art. 7).

2.2.   Répartition des compétences relatives à l’aménagement.

Les chartes intercommunales constituent le seul niveau d’articulation entre planification du développement et planification spatiale, dans la mesure où les schémas directeurs et les plans d’occupation des sols doivent les prendre en compte.

La loi du 7 janvier 1983 exclut toute tutelle d’une collectivité sur une autre. Cette absence de hiérarchisation des interventions des CL en matière d’AT a pour effet de privilégier deux niveaux : celui de l’Etat dont la primauté est maintenue, et celui des communes en raison des pouvoirs en matière d’urbanisme et de leur capacité d’investissement. Toutefois, il est remarquable que le seul élément de hiérarchisation en faveur de l’échelon régional concerne les rapports entre les préfets de région et les préfets de département. En effet, dans les domaines de développement économique et d’AT, le premier a autorité sur les seconds, dont les décisions doivent être conformes aux orientations qu’il fixe, et qui doivent lui en rendre compte.

Dans les domaines essentiels de l’intervention des CL dans les matières intéressant l’AT, l’Etat est un partenaire obligé, par les exigences de la loi ou par les sources de financement. Dans les matières de la compétence de l’Etat, les CL sont elles-mêmes sollicitées par l’Etat pour qu’elles apportent leur contribution financière aux opérations dont elles jugent souhaitable la réalisation, comme les constructions universitaires, les autoroutes ou les liaisons ferroviaires à grande vitesse.

En ce qui concerne les administrations de l’Etat, il convient de distinguer entre le niveau gouvernemental et les services déconcentrés.

Au niveau gouvernemental, les institutions essentielles sont la DATAR et le CIAT.

La DATAR participe à l’élaboration des contrats de plan Etat-région, dont elle suit l’exécution. Ses travaux de prospective inspirent les orientations qu’elle met en œuvre pour réaliser les objectifs de l’AT. Elle assure la coordination des programmes annuels et des opérations d’équipement des différents départements ministériels. Elle est représentée dans un grand nombre d’organismes interministériels dont les attributions intéressent l’AT. Son rôle est de conception, d’impulsion et de coordination.

Au niveau régional et local, la  mise en œuvre de la politique gouvernementale d’AT passe par les préfets, les services déconcentrés et certaines institutions qui sont directement liées à la DATAR, tels que les commissaires à l’industrialisation ou au développement rural, qui, appuyés sur des associations de développement réunissant les différents acteurs économiques, mettent en œuvre des actions spécifiques pour traiter les problèmes propres à certaines zones.

2.3.   Politique d’aménagement et organisation territoriale.

L’institution des régions a d’abord répondu aux besoins de l’administration de l’Etat pour la mise en œuvre de la politique économique et l’exécution du Plan, notamment en matière d’investissements publics (décret du 14 mars 1964 instituant le préfet de région).

2.4.   L’AT et la Commission Européenne.

Le XIème Plan précise, entre autres domaines d’implication des collectivités locales dans les affaires communautaires, que la définition des responsabilités des CL par rapport à celles de la Communauté Européenne et à celles des Etats, se fait par référence au principe de subsidiarité. Et de poursuivre qu’il n’y a aucune raison pour les services de la Commission d’entretenir des rapports juridiques directs avec les CL pour la mise en œuvre des politiques d’AT au plan local ou régional ; ils doivent traiter en France avec l’Etat et non avec les collectivités décentralisées.

Ces prises de position reflètent une certaine préoccupation à l’égard des implications que la construction européenne pourrait avoir à plus long terme sur l’Etat français.

 

3.       Planification décentralisée.

Les articles 14 à 17 de la loi du 29 juillet 1982 portant réforme de la planification, l’art. 67 de la loi du 2 mars 1982 et l’art. 28 de la loi du 7 janvier 1983 définissent les compétences des régions en matière de planification économique. Celles-ci participent désormais à l’élaboration du plan de la Nation et élaborent leur propre plan. Le plan de la région détermine les objectifs à moyen terme du développement économique, social et culturel de la région pour la période d’application du plan de la Nation. Il prévoit des programmes d’exécution mis en œuvre par la région soit directement, soit par voie contractuelle avec l’Etat, d’autres régions, les départements, ou les communes, les entreprises publiques ou toute autre personne morale.

3.1.   De la planification décentralisée aux orientations stratégiques.

Pourquoi décentraliser la planification ?

§  Assurer une meilleure intégration des activités économiques et sociales dans le milieu local. Ce qui implique que ces dernières soient appréhendées dans la logique de leur développement local.

§  Permettre une nouvelle forme de dialogue social en mobilisant de nombreuses informations et en faisant participer le maximum d’acteurs au processus de planification.

§  Diminuer les coûts d’une gestion excessivement centralisée tant dans le domaine des interventions économiques que dans celui du fonctionnement des équipements collectifs.

La planification française nouvellement conçue doit être mue par le mouvement ascendant des initiatives et actions de développement apparaissant au plan local. Le rôle de l’Etat est, dans ce schéma, d’assurer la cohérence des actions sectorielles et de corriger les inégalités spatiales.

Dans ce dispositif, la région est le lieu d’articulation et de synthèse des projets locaux et des besoins nationaux. Son rôle est manifestement de fédérer les projets de développement tant des autres collectivités publiques que des acteurs privés. L’élaboration du plan régional doit être l’occasion pour la région d’associer ses partenaires locaux à l’effort de planification et de définir les axes essentiels du développement régional, de telle sorte qu’elle se présente face à l’Etat porteuse de projets. Toute son action de planification passe donc par une sévère sélection des objectifs et par la définition de priorités. Il appartient aussi à la région de rechercher une certaine cohésion entre le plan de la Nation et son propre plan.

3.2.   Les contrats de plan, outils du développement économique régional.

Pour mettre en oeuvre son plan, la région dispose de son propre budget. Compte tenu de la faiblesse des ressources régionales, la région doit rechercher d’autres concours financiers essentiellement auprès de l’Etat.

Conclu entre l’Etat et la région, le contrat de plan répond justement à ce besoin. Il définit les actions que l’Etat et la région s’engagent à mener conjointement par voie contractuelle pour la durée du plan, soit 5 ans.

La procédure d’élaboration des contrats de plan est fixée par un décret du 21 janvier 1983.

Le Président du Conseil Régional au nom de la région, le Préfet de région au nom de l’Etat sont chargés d’élaborer et de signer le contrat de plan.

Les actions conjointes incluses dans le contrat de plan peuvent comporter :

§  Des participations de la région à la réalisation des programmes prioritaires d’exécution du plan.

§  Des interventions conjointes dans le domaine de compétence propre à chacune d’elles et dans la limite de leurs capacités budgétaires respectives.

§  Des participations de l’Etat à la mise en œuvre des priorités régionales lorsque celles-ci revêtent une importance primordiale pour la réalisation des objectifs même du plan de la Nation ou celui des régions.

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[1] Le plan d'occupation des sols (POS) est un document d'urbanisme prévu par le droit français, dont le régime a été créé par la Loi d'orientation foncière de 1967. Sa disparition a été prévue par la Loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains du 13 décembre 2000, au profit des nouveaux Plans locaux d'urbanisme (PLU).

Toutefois, les anciens POS subsistent et gardent toute leur validité juridique tant qu'ils n'ont pas été transformés en PLU.

Si les POS étaient initialement élaborés et approuvés par les services de l'État, la loi du 7 janvier 1983 a transféré cette responsabilité aux services et aux élus des communes, qui doivent bien évidemment recueillir les avis des services de l'État, des organismes publics et des collectivités intéressées avant de les approuver.

Source : Wikipédia, in http://fr.wikipedia.org/wiki/Plan_d'occupation_des_sols (consulté le 25/12/07)

[2] Le schéma directeur, ou SD, est un document d'urbanisme français, composant les règles locales d'urbanisme.

Il fixe les orientations stratégiques du territoire concerné et détermine, sur le long terme, la destination générale des sols.

Il permet de coordonner les programmes locaux d'urbanisation avec la politique d'aménagement du territoire.

Les SD avec les POS et les PAZ, jugés obsolètes disparaissent au profit des schémas de cohérence territoriaux (SCT ou SCOT) et des plans locaux d'urbanisme (PLU) avec la loi SRU du 13 décembre 2000.

Source : Wikipédia.